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界定政府購買公共服務邊界的政策建議

發布時間:2017-05-28
根據現行行政管理體制,我國共有五級政府,公共服務主要由市、縣、鄉等基層政府向居民、企業和其他社會組織提供,省級和中央直接政府提供部分公共服務,因此,從實際可操作的角度講,中央和省級政府制定指導性政府購買公共服務目錄,以描述的方法為主,列舉法為輔,并配合必要的負面清單,對基層政府的購買公共服務給予指導。而市、縣、鄉等基層政府負責政府購買公共服務的具體實施,則以列舉法為主,配合少量描述法及負面清單界定所購買公共服務具體邊界,制定執行目錄,而不是指導目錄。如公共教育,具體可以包括職業技術教育、公務員培訓、殘疾人康復等特殊教育、社區公益教育、黨員教育等等。該目錄經同級政府批準之后,具有法律效力,沒有列入購買目錄的公共服務,各政府主管部門不得編制預算,向社會組織采購。對于個別屬于描述的公共服務,如確實需要購買,應設置必要的審批程序,以防止購買公共服務目錄執行中的隨意性。從稅法中稅目的制定和實施情況看,以列舉法為主的界定方法,是可行的。對于負面清單,可借鑒美國、日本等國經驗,首先,凡屬于政府核心職能,涉及國家政權,關系社會公平正義的服務,如警察、司法審判、稅費征收等,不得列入政府購買公共服務范圍;其次,對于不能準確核算成本收益,不能進行市場定價的服務,不得列入政府購買公共服務范圍。


以轉變政府職能、事業單位改革和社會亟需為重點,界定政府購買公共服務邊界
 


如前所述,依據市場失靈和政府失靈等基本理論,現階段,政府購買公共服務除具有的一般功能外,其還需要發揮更為主要的政策工具作用。第一,界定政府購買公共服務邊界,促進政府職能轉變。凡是可通過購買公共服務,轉移給社會組織承擔的事務,政府逐漸退出直接提供領域,重點抓好合同管理、監督服務質量與效率。例如公共文化、社區養老、公共衛生、環境綠化等等,且隨著政府購買公共服務的擴展,同時精簡政府機構和人員,降低公共管理成本,轉變政府職能,提高政府治理能力。第二,加快事業單位改革。在政府購買公共服務市場成熟的條件下,大量公共服務可通過向社會組織購買解決,就不要大量舉辦國有事業單位。可加快事業單位改革步伐,將相當部分事業單位改制為企業性質的社會組織,自主經營、自負盈虧、照章納稅,承接政府購買公共服務事項。包括各類社會科學、自然科學課題研究、科學技術推廣、一般性新聞宣傳等。通過改革,大大減輕國有事業單位對政府財政的依賴,激發其積極性、創造性,為社會提供更加優質的公共服務。第三,界定政府購買公共服務邊界,提高政府基本公共服務能力,滿足社會亟需公共服務需要。目前,在公共服務領域,教育發展不均衡、看病難看病、社會保障制度不健全等基本公共服務供求矛盾突出,應通過政府購買公共服務,增加供給數量,提高公共服務質量,更好地滿足社會公共需要,努力解決人民對美好生活的追求與發展不均衡不充分之間的矛盾。


  根據企業、社會組織和市場體系的成熟程度,及時調節政府購買公共服務的具體邊界 


在理論上,奧斯特諾姆等人認為,多中心治理模式,是當代公共管理的一種較好的選擇,包括社會組織以政府合同形式參與公共服務供給,即政府購買公共服務。但具體到一個國家、地區,其邊界的界定,還要考慮一定客觀條件的約束。如企業制度的完善、社會組織的發展水平、市場體系的成熟程度等。目前,由于種種原因,我國各地區政府購買公共服務發展不均衡,政府購買公共服務的規模較小,2016年僅為4860.8億元,占財政支出的比例及GDP的比例較小,還有較大的發展空間。因此,根據我國企業、社會組織和市場體系的成熟程度,及時調節政府購買公共服務的具體邊界,進一步擴大各級政府購買公共服務的規模,以滿足社會公共需要,充分發揮政府購買公共服務的政策功能,為國家經濟社會發展戰略目標服務。


  完善法律制度,為政府購買公共服務邊界界定提供保障 


第一,在綜合考慮各方面意見的基礎上,制定《政府購買服務實施條例》等基本法律制度,為邊界范圍和界定標準提供依據,提高法律地位和效力。同時,編制《政府購買服務實施細則》,基于不同類別、特性和使用范圍,具體劃分需要通過購買方式的相關公共服務內容、程序和合同簽訂、執行的方式。地方政府在《政府購買服務實施條例》的基礎上,制定符合本地區具體情況的辦法或細則,建立完整的政府公共購買服務法律體系。第二,在政府購買公共服務邊界界定中,完善使用者參與和公眾需求表達機制。(1)重點包括建立和完善政府購買服務聽證制度、群眾評價制度和巡視制度,將公共服務“購買什么”與、“為誰購買”“如何購買”統一起來。(2)注重培養居民的需求表達意識,使其認識到在選擇政府購買公共服務內容和模式中的重要作用。第三,提高信息透明水平,重點對相關購買主體職能發揮情況,公共服務種類、價格、數量、質量,以及資金使用、合同履行、績效考核、風險分析等信息進行定期公布,為使用主體參與、決策和監督提供信息支持。第三,在法律制度上明確政府購買公共服務邊界與其他公共服務提供方式的區別,嚴格控制利用政府購買公共服務變相融資舉債,劃分政府購買公共服務與PPP項目建設運營的界限。

 
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